El ministro de Economía, Elmer Cuba, ha señalado que la evasión tributaria en el Perú sería el 9,7% del PIB, nivel aproximadamente tres puntos porcentuales superior al promedio de América Latina y el Caribe. En este contexto, la Comisión Presidencial conformada para luchar contra la evasión, cuenta con un plazo de nueve meses, distribuido en tres etapas de tres meses, para diagnosticar la magnitud y naturaleza de la brecha, evaluar las alternativas de política y formular e implementar las medidas orientadas a reducirla.
De las declaraciones efectuadas se entiende que la Comisión tendría competencia principalmente para formular propuestas y promover cambios legales, mientras que las acciones operativas corresponderían a las instituciones competentes, entre ellas, y de manera central, la SUNAT. En efecto, la Administración Tributaria dispone de una de las mayores fuentes de información económica y tributaria del país. Sin embargo, la existencia de comprobantes y registros electrónicos no significa necesariamente que toda esa información pueda ser utilizada de manera integrada, oportuna y eficiente. La capacidad para almacenar, procesar, cruzar y transformar grandes volúmenes de información en conocimiento útil para la fiscalización constituye, por tanto, una condición previa para que una estrategia moderna de lucha contra la evasión sea efectiva.
Este punto adquiere especial relevancia a la luz del diagnóstico de la OCDE presentado recientemente, que identifica los elevados niveles de informalidad laboral y empresarial y las debilidades en el cumplimiento y la fiscalización como factores que explican la baja presión tributaria del Perú. La OCDE destaca, además, que ampliar la fiscalización hacia los segmentos informales es necesario para ampliar progresivamente la base tributaria, aun cuando ello no genere necesariamente mayores ingresos en el corto plazo. Ello supone modificar parcialmente el enfoque tradicional de priorización de la recaudación inmediata y destinar mayores capacidades a segmentos de difícil fiscalización que resultan determinantes para la futura base tributaria.
Sin perjuicio de lo anterior, debe precisarse que la denominada brecha de evasión tributaria debe analizarse metodológicamente a partir de la diferencia entre el impuesto potencial derivado de la actividad económica (formal e informal) y el impuesto efectivamente recaudado, considerando además la incidencia de las políticas tributarias que reducen la recaudación, como las exenciones y tasas reducidas. Dentro de esta brecha pueden coexistir obligaciones declaradas y no pagadas, ingresos u operaciones no declarados, operaciones elusivas y fenómenos vinculados con la informalidad y la ilegalidad, por lo que no todas las brechas requieren la misma respuesta de política ni pueden ser abordadas mediante mayores acciones de control.
Respecto del primer grupo, la Administración Tributaria cuenta con amplias facultades para la recuperación de la deuda, entre ellas la cobranza coactiva. Una utilización eficiente y adecuadamente focalizada de estas facultades puede contribuir a reducir esta brecha, aunque debe considerarse su impacto diferenciado sobre las MYPE.
Respecto de la elusión y, especialmente, de la economía informal e ilegal, resulta necesario primero dimensionar adecuadamente cada fenómeno para establecer prioridades. La SUNAT dispone de herramientas relevantes, como la Norma Antielusiva General, las reglas de precios de transferencia y los mecanismos de intercambio de información, que pueden contribuir a combatir la elusión y determinados esquemas de incumplimiento. Sin embargo, la magnitud de la informalidad exige una estrategia que vaya más allá de las herramientas tradicionales de fiscalización, en línea con la recomendación de la OCDE de integrar la fiscalización tributaria dentro de una estrategia más amplia de formalización.
Los mecanismos actualmente utilizados pueden fortalecerse mediante instrumentos como retenciones, percepciones o el SPOT. No obstante, cuando estas medidas se aplican de manera generalizada a determinadas actividades u operaciones, pueden terminar afectando indistintamente a contribuyentes formales e informales, cumplidos e incumplidos. Esto puede generar costos adicionales para quienes ya se encuentran dentro del sistema y, eventualmente, producir incentivos contrarios a la formalización. La estrategia debe ser, por tanto, cada vez más selectiva y basada en riesgo, en lugar de trasladar mayores cargas de control a todo el universo de contribuyentes.
En este contexto, la utilización intensiva de información y herramientas de análisis de datos puede permitir identificar patrones, inconsistencias y comportamientos atípicos que posteriormente deberán ser contrastados con la situación particular del contribuyente. Esto resulta especialmente relevante para detectar operaciones que, aun cumpliendo formalmente determinados requisitos, pueden presentar inconsistencias respecto de su realidad económica, como operaciones no reales o gastos que no cumplen las condiciones para su deducción. Sin embargo, el verdadero desafío está en identificar aquello que no aparece en la información tributaria disponible. Para ello, será necesario ampliar y conectar fuentes de información, incluyendo información catastral urbana y rural, información del sistema financiero, movimientos de fondos hacia y desde el exterior y otras fuentes que permitan reconstruir actividades económicas que permanecen fuera del radar tributario.
La experiencia señalada por la OCDE respecto de las facturas falsas de IGV resulta particularmente relevante. La organización identifica como una prioridad combatir los esquemas asociados a comprobantes falsos emitidos por empresas inactivas o sin capacidad operativa, debido a que estos mecanismos permiten obtener devoluciones indebidas, erosionan la recaudación y pueden facilitar la incorporación de producción informal o ilegal, particularmente minera, a los circuitos formales de exportación. Este es precisamente el tipo de evasión en el que la información, la identificación de redes y el análisis de las cadenas económicas deberían permitir que la SUNAT pase de controlar operaciones aisladas a identificar estructuras de incumplimiento reales y no formalidades.
La lucha contra la evasión probablemente requerirá otorgar facultades adicionales a las entidades responsables de ejecutarlas, pero cualquier ampliación debe estar acompañada de límites claros sobre su utilización, garantías de reserva y protección de la información, y un fortalecimiento paralelo de las capacidades institucionales. No basta con otorgar nuevas facultades si la Administración no cuenta con los recursos humanos, tecnológicos y organizacionales necesarios para utilizarlas eficazmente.
Por ejemplo, independientemente del modelo que finalmente se adopte para controlar la trazabilidad de la extracción y comercialización de minerales, su efectividad dependerá de la capacidad tecnológica para integrar información y de contar con personal especializado. No debería asumirse que las capacidades actuales permiten implementar automáticamente nuevos modelos de control. El éxito de una estrategia de lucha contra la evasión dependerá tanto de su diseño normativo como de su capacidad real de implementación.
Combatir la evasión más compleja, aquella vinculada con la informalidad y la ilegalidad, requiere además una actuación coordinada que excede las competencias de la SUNAT. La propia OCDE plantea que la formalización requiere un enfoque de todo el Gobierno y que la fiscalización tributaria debe complementarse con medidas que atiendan las causas estructurales de la informalidad. En consecuencia, la estrategia no debería limitarse a incrementar el control sobre quienes ya están dentro del sistema, sino generar las condiciones para incorporar progresivamente a quienes permanecen fuera de él.
Esto plantea una cuestión fundamental: la lucha contra la evasión no debe terminar convirtiéndose en una mayor presión sobre los contribuyentes que ya cumplen. No debería exigirse necesariamente el mismo estándar probatorio a un contribuyente que procura cumplir sus obligaciones que a estructuras que sistemáticamente utilizan operaciones no reales, ocultan activos o permanecen deliberadamente fuera del sistema. De igual manera, las medidas de cobranza deben distinguir entre problemas temporales de liquidez o capacidad de cumplimiento y conductas sistemáticas de incumplimiento.
Este enfoque resulta particularmente importante para evitar que la fiscalización se concentre nuevamente en los contribuyentes más visibles y accesibles. Hacerlo no solo reduce la posibilidad de identificar a los verdaderos evasores, sino que puede incrementar los costos de cumplimiento de las empresas formales y afectar sus posibilidades de crecimiento. La OCDE advierte precisamente que ampliar la fiscalización hacia segmentos informales es necesario aunque su rentabilidad recaudatoria inmediata pueda ser menor, porque estos segmentos son determinantes para ampliar la base tributaria futura.
Todo ello debe complementarse con medidas destinadas a fortalecer el cumplimiento voluntario, reducir la litigiosidad, mejorar la seguridad jurídica y simplificar el sistema tributario. En definitiva, una estrategia efectiva contra la evasión no debería consistir únicamente en fiscalizar más, sino en fiscalizar mejor: utilizar más información, focalizar los recursos donde existe mayor riesgo, perseguir las estructuras de incumplimiento y, al mismo tiempo, reducir los costos y riesgos de quienes deciden permanecer dentro de la formalidad.
