La recuperación de la negociación colectiva de materias económicas dentro del Estado se ha convertido en uno de los principales factores detrás del mayor crecimiento de la sindicalización pública registrado en las últimas décadas. Así lo plantea el economista laboral Fernando Cuadros Luque, quien sostiene que, desde la implementación de la Ley de Negociación Colectiva en el Sector Estatal durante la gestión de Pedro Francke Ballve al frente del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en 2021, el número de trabajadores afiliados a sindicatos del Estado ha experimentado una expansión sostenida.
Las cifras respaldan esa tendencia. La tasa de afiliación sindical en el sector público pasó de 15,3% en 2021 a 18,0% en 2023, alcanzó 20,0% en 2024 y llegó a 22,8% en 2025. En términos absolutos, los trabajadores sindicalizados en el Estado aumentaron de 227.560 en 2021 a 363.873 en 2025, un crecimiento cercano al 60% en apenas cuatro años.
Para Cuadros Luque, exviceministro de Promoción del Empleo y Capacitación Laboral del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, este incremento fortalece el poder de negociación de los trabajadores públicos y representa un cambio estructural respecto a la situación previa, cuando la legislación presupuestal impedía negociar mejoras remunerativas mediante convenios colectivos.
Un cambio institucional que modificó los incentivos
El análisis identifica varios factores que explican el crecimiento de la sindicalización estatal.
El primero es la restitución del derecho a negociar aspectos económicos mediante la Ley 31188, que puso fin a varios años de restricciones que limitaban la negociación colectiva y, según el especialista, incentivaban la proliferación de conceptos no remunerativos y contribuían al desorden de la política salarial del Estado.
A ello se suma la estabilidad relativa alcanzada por miles de trabajadores sujetos al régimen CAS que realizan labores permanentes, condición que habría generado un entorno más favorable para la organización sindical. Cuadros plantea, incluso, avanzar hacia su incorporación progresiva al régimen del Servicio Civil, preservando criterios meritocráticos y de sostenibilidad fiscal.
Otro elemento señalado es la aparición de nuevos dirigentes sindicales y el fortalecimiento de una cultura de diálogo social, luego de años en los que la negociación colectiva estuvo severamente restringida.
El contraste con el sector privado
Mientras el sector público muestra una expansión sostenida del sindicalismo, el panorama en el sector formal privado permanece prácticamente inalterado.
La tasa de afiliación sindical en las empresas privadas se mantiene en 5% desde hace más de una década. En 2025 alcanzó apenas 4,8%, por debajo del 6,4% registrado el 2013.
Para Fernando Cuadros, este estancamiento responde principalmente a los efectos persistentes de la reforma laboral implementada a inicios de la década de 1990, durante el gobierno de Alberto Fujimori, que flexibilizó excesivamente el mercado laboral y redujo significativamente la capacidad de organización de los trabajadores (la tasa de afiliación sindical era 22% en 1990).
En esa línea, sostiene que el bajo nivel de sindicalización en el sector privado formal obedece a una combinación de factores estructurales: el elevado peso de los contratos temporales (72%), las limitaciones a la negociación colectiva por rama de actividad, las prácticas antisindicales, la fragmentación sindical, la desconfianza hacia cierta dirigencia y la escasa cultura de diálogo entre empleadores y trabajadores.
Más sindicalización, mayor capacidad de negociación
Desde la perspectiva económica, Cuadros sostiene que un mayor nivel de sindicalización permite equilibrar la relación entre trabajadores y empleadores, fortaleciendo la negociación colectiva como mecanismo institucional para definir remuneraciones y otras condiciones laborales.
Añade que los acuerdos alcanzados mediante convenios colectivos en el Estado contribuyen a tener una estructura salarial ordenada, sobre todo si se vinculan los incrementos remunerativos a variables objetivas como la inflación proyectada y la evolución de la productividad, evitando así distorsiones fiscales y remunerativas.
Asimismo, recomienda que el MEF elabore a más tardar en febrero de cada año el Informe Económico Financiero que sirve de referencia para cada proceso de negociación colectiva estatal, a fin de facilitarlo; además de crear un registro nacional de convenios colectivos estatales administrado por SERVIR.
Los desafíos pendientes del empleo público
Pese al avance registrado en materia sindical, se advierte que persisten importantes desafíos para modernizar el empleo público.
Entre ellos destacan la coexistencia de múltiples regímenes laborales, la ausencia de una carrera pública plenamente implementada, la persistencia de contratación precaria bajo determinadas modalidades, la informalidad asociada a locaciones de servicios desnaturalizadas y la necesidad de fortalecer institucionalmente a SERVIR como ente rector de la gestión de recursos humanos del Estado.
Como parte de las propuestas, también se plantea crear un Consejo Nacional del Empleo Público como espacio permanente de diálogo entre sindicatos, empleadores públicos y entidades especializadas, además de ampliar la fiscalización laboral de SUNAFIL a todos los regímenes del sector público.
El comportamiento divergente entre el sector público y el privado refleja, según Cuadros Luque, cómo el marco institucional puede influir directamente sobre la capacidad de organización de los trabajadores. Mientras la restitución de la negociación colectiva de materias económicas en el Estado incide en un crecimiento sostenido de la afiliación sindical, el sector privado formal continúa mostrando niveles de sindicalización prácticamente invariables desde hace décadas, consolidando una de las brechas laborales más persistentes del mercado de trabajo peruano.
