Ley de Crédito Suplementario debilita el rol de los reguladores en las APP
Una disposición incorporada en la Ley de Crédito Suplementario transfiere a ProInversión y a los ministerios competencias que antes contaban con la evaluación técnica de los organismos reguladores. Aunque el Gobierno aún no ha explicado los motivos del cambio, expertos alertan que la modificación altera el equilibrio institucional del modelo de APP.
APP sin contrapesos: ley retira la opinión de los reguladores y genera alertas sobre el control técnico de las concesiones.
Una disposición incorporada en la Ley N.° 32732, que autoriza un crédito suplementario y establece medidas extraordinarias en materia fiscal, ha introducido una de las modificaciones más relevantes al sistema de Asociaciones Público-Privadas (APP) de los últimos años. La denominada Trigésima Quinta Disposición Complementaria elimina la exigencia de que los organismos reguladores emitan opinión —vinculante o no vinculante— sobre los contratos de APP antes de su adjudicación y sobre las adendas que los modifican.
Aunque la medida fue incorporada dentro de una norma presupuestal, sus implicancias trascienden el ámbito fiscal. Especialistas en regulación económica advierten que el cambio altera uno de los principales mecanismos de contrapeso técnico que había acompañado el desarrollo de las concesiones de infraestructura desde finales de la década de 1990.
Un cambio estructural en el modelo de APP
La nueva disposición no solo elimina la intervención previa de los organismos reguladores prevista en la Ley 32441. También redefine las responsabilidades dentro del sistema.
El texto de la ley establece que la conducción, evaluación, aprobación y gestión de los proyectos de APP corresponden de manera exclusiva al ente rector del Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada —ProInversión en el caso de nuevos contratos— y a las entidades públicas titulares de los proyectos cuando se trate de contratos ya suscritos y sus adendas.
Además, dispone que serán esas mismas entidades las encargadas de sustentar los aspectos relacionados con el régimen tarifario, el régimen de acceso y los niveles de servicio, materias que históricamente constituían precisamente el ámbito de especialidad de organismos como Ositran, Osinergmin, Osiptel o Sunass.
En otras palabras, la evaluación técnica independiente desaparece de la etapa previa a la firma o modificación de los contratos y pasa a ser asumida por quienes promueven y negocian los propios proyectos.
Los reguladores permanecen, pero solo después
La norma aclara expresamente que esta modificación no afecta las competencias de supervisión, fiscalización y regulación que los organismos reguladores ejercen durante la ejecución y vigencia de los contratos, las cuales continúan plenamente vigentes conforme a sus respectivas leyes orgánicas.
Desde la creación de los organismos reguladores en la década de 1990, una de sus funciones fue precisamente actuar como una instancia especializada e independiente capaz de advertir, antes de la firma de un contrato, posibles problemas en materias tarifarias, condiciones de acceso o niveles de calidad del servicio.
La lógica era sencilla: resulta menos costoso corregir un contrato antes de su suscripción que renegociarlo mediante adendas o resolver controversias años después mediante arbitrajes.
Un cambio que rompe con más de dos décadas de institucionalidad
La participación de los reguladores en las APP no era una novedad introducida por la Ley 32441.
El Decreto Legislativo 1012, aprobado en 2008, ya había establecido la obligación de solicitar su opinión técnica, aunque esta nunca tuvo carácter vinculante.
Las reformas posteriores mantuvieron ese esquema. De hecho, la Ley 32441 buscó justamente delimitar las materias sobre las cuales debían pronunciarse —tarifas, acceso y niveles de servicio— para evitar duplicidades y reducir retrasos en la estructuración de proyectos.
Por ello, diversos especialistas consideran que el problema nunca fue la existencia de la opinión técnica de los reguladores, sino la coordinación entre las distintas entidades que participan en el sistema de APP.
¿Simplificación o concentración de funciones?
La disposición incorpora además un argumento que merece atención.
Señala que el cambio busca garantizar la “coherencia técnica y regulatoria” de los proyectos, concentrando la responsabilidad en ProInversión o en la entidad titular del proyecto.
Sin embargo, críticos de la medida sostienen que precisamente la fortaleza del modelo peruano había consistido en distribuir funciones entre instituciones con distintos niveles de especialización.
Eliminar ese filtro técnico podría reducir tiempos administrativos, pero también disminuye la revisión independiente de contratos que comprometen recursos públicos y la prestación de servicios esenciales durante décadas.
En ese contexto, preocupa que un cambio de esta magnitud haya sido incorporado mediante una disposición complementaria de una ley presupuestal y no a través de un debate específico sobre la reforma del sistema de APP, que permitiera evaluar sus impactos institucionales.
Más aún cuando el país busca recuperar el ritmo de inversión privada en infraestructura, precisamente un ámbito donde la predictibilidad regulatoria constituye uno de los principales factores de confianza para inversionistas y usuarios.
Un reglamento pendiente
La propia Ley 32732 dispone que el Poder Ejecutivo adecue el Reglamento de la Ley 32441 mediante decreto supremo en un plazo máximo de 60 días calendario.
Será en esa reglamentación donde se conocerá con mayor detalle cómo se implementará este nuevo esquema y si se establecerán mecanismos alternativos que compensen la desaparición de la opinión previa de los organismos reguladores.
Hasta entonces, el debate seguirá abierto: ¿la eliminación de un control técnico ex ante permitirá acelerar las inversiones sin afectar la calidad de los contratos o representa un retroceso en los contrapesos institucionales que han caracterizado al sistema peruano de APP durante más de dos décadas? Ese será uno de los principales temas de discusión en la agenda de infraestructura y regulación económica durante los próximos meses.
